進入下半年以來，中國宏觀經(jīng)濟面臨的下行壓力越來越大，并且其趨勢越來越明顯。學(xué)界認(rèn)為，如果中國經(jīng)濟增長率下降到8%以下，將有可能面臨巨大的經(jīng)濟與政治風(fēng)險。為此，促增長已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟工作的首要任務(wù)。11月5日，國務(wù)院常務(wù)會議決定以十條措施來拉動經(jīng)濟增長。其中，實施積極的財政政策系繼1998年之后的第二次提出。這意味著當(dāng)前中國財政政策已經(jīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)向，值得注意的是，即使在今年上半年，中國還是實施“穩(wěn)健”的財政政策。那么，如此巨大的政策轉(zhuǎn)向意味著什么，又將給中國經(jīng)濟帶來什么影響？
十年再“積極”
上海證券報：此次積極財政政策與十年前實施的積極財政政策背景、條件有何異同？
賈康：受自然災(zāi)害以及全球金融危機影響，今年以來，我國經(jīng)濟由繁榮期開始進入相對低迷的調(diào)整期，經(jīng)濟增長和財政收入增長已呈逐季回落的態(tài)勢，但全年經(jīng)濟增長率仍將達到9.5%左右，應(yīng)該說當(dāng)前中國經(jīng)濟的基本面仍是好的。同時，支持我國經(jīng)濟較快增長的長期因素依然在起作用：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍處于長期性加速期，將會繼續(xù)推動投資較快增長；我國資金和勞動力供給比較充裕，技術(shù)進步明顯加快，裝備制造、電子通信、機電產(chǎn)品等高技術(shù)含量的行業(yè)將繼續(xù)保持較快增長態(tài)勢；城鄉(xiāng)居民巨大的消費增長潛力有待激活與釋放等等，這些將使中國經(jīng)濟仍能繼續(xù)保持8%以上的增速，如果宏觀政策把握得當(dāng)，本輪經(jīng)濟周期完全可以避免深幅調(diào)整。
此次積極財政政策與十年前的框架、邏輯都很相似，都是在自己主動“軟著陸”過程中受到外部沖擊的疊加而發(fā)生過快下滑，有必要實施宏觀政策轉(zhuǎn)型，但與十年前那輪積極財政政策相比，這次積極財政政策是在上次經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺的，這次選擇的重點比上一次更豐富，現(xiàn)在一開始就把基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造、創(chuàng)新、民生事項通盤做了考慮；還有我們的市場條件比那個時候更有所完善和發(fā)展，所以在把政府政策和市場機制兼容等各方面有更好的客觀條件。
劉煜輝：兩次政策出臺的背景不太一樣，這一輪遭遇的是結(jié)構(gòu)性危機，而不是周期性危機；是一次全球性危機，而不是局部性危機；這一輪危機是最近十年全球經(jīng)濟模式的一種反思，美國只消費，中國只儲蓄和投資，這樣一種搭配的經(jīng)濟模式，造成全球經(jīng)濟越來越失衡，越來越嚴(yán)重，最后只能以一種危機的方式來調(diào)節(jié)，而且危機覆蓋面廣，沖擊大，G3經(jīng)濟體整體衰退。而1997年是一個局部危機，G3相對很強，主要是東亞一些國家，特別是四小龍受到貨幣攻擊以后發(fā)生危機。
另外，現(xiàn)在中國本身結(jié)構(gòu)也不太一樣，十年前出口對中國經(jīng)濟的拉動遠遠比不上現(xiàn)在，那時出口也就占GDP比重的20%多，但今天，出口占到我國GDP比重的40%，所以這次全球性的危機對中國的沖擊遠遠大于上一次。但兩次政府出臺積極財政政策，都是希望通過政府的投資刺激對抗經(jīng)濟的下滑，政策的選擇理念兩者沒有差異。
兩者投向上也有差異，1997、1998年主要是搞基建，公路和機場，這次主體雖然也是基建，但還是涉及了諸多政府提供基礎(chǔ)公共品的領(lǐng)域，包括環(huán)保、安居工程，也涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，包括鄉(xiāng)村公路。1998年，當(dāng)時政府發(fā)行4000-5000億元的國債，帶動了大概兩萬多億元的投資規(guī)模，而這次是4萬億，規(guī)模遠遠超過上一次。
劉恒：1998年提出實行積極的財政政策和穩(wěn)妥的貨幣政策，要解決的問題是經(jīng)濟不景氣。這次中國經(jīng)濟面臨的問題比1998年要大，但這些年中國經(jīng)濟中首先實體經(jīng)濟發(fā)展比較快，使得我們抵御風(fēng)險的能力比過去強了很多，這是兩個完全不同的地方。
現(xiàn)在關(guān)鍵的是我們國家的經(jīng)濟對外依存度太高，西方國家一旦金融危機發(fā)生會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展失衡，所以對中國的訂單會減少。今年下半年，尤其是最后兩個月，包括明年上半年，應(yīng)該說是我們經(jīng)濟發(fā)展最困難的時期。因此今年我們的積極財政政策，包括在年底以前啟動1000多億，啟動很多大項目，其實主要是針對這段時期的。
拉動效應(yīng)看投向
上海證券報：您預(yù)計本輪積極財政政策對GDP的拉動作用有多大？資金將來源于哪些方面？
賈康：按過去的經(jīng)驗，1998年那輪積極財政政策對GDP增長的貢獻是每年1.5－2個百分點，這一輪按經(jīng)驗來說，也可能差不多。
四萬億的資金來源中，政府財政資金約1.1萬億以上，有必要的話可以大幅度提高發(fā)債規(guī)模和赤字規(guī)模，但會控制在安全區(qū)之內(nèi)。
袁鋼明：如果積極財政政策投向的完全是中央長期、大型等大項目，只可能使得經(jīng)濟增長下滑，因為這種項目是遠期有效果，5-10年后才見效。如果全部上大規(guī)模的大項目，那經(jīng)濟增長就可能下降到6%。
如果把錢全部用在因資金鏈斷裂及市場波動造成的正常生產(chǎn)中斷的項目上面，或者有市場需求但企業(yè)積極性不高的項目上，比如把財政投資用在廉租房和雙限房等保障性住房上面的補貼上，使房地產(chǎn)商得到一些適當(dāng)?shù)睦麧?，愿意去開發(fā)，那起到的作用會非常明顯和迅速。如果把這4萬億元投資全部用到社會保障性住房和能夠馬上見效的項目上，經(jīng)濟增長馬上就可以回到10%，而且他的好處很多。
以上屬于兩個極端，但如果長遠的大型項目占一半，見效快的項目占一半，經(jīng)濟增長大概可以到8%。
至于四萬億的資金來源肯定要包括三大塊，一個是中央財政和地方財政，第二個是銀行配套貸款，而且是強制性的，第三是民間的或者企業(yè)。
積極財政政策并不都是中央財政的投資，還需要兩方面的支持，一是地方財政的支持，地方與中央一樣，一是增加稅收；二是發(fā)行地方債券，但現(xiàn)在中國還不允許地方發(fā)債券。
劉煜輝：4萬億的投入短期內(nèi)效果能夠顯現(xiàn)出來的，因為GDP是不核算效率的。按三大需求的話，投資要看每個季度政府能投入多少，現(xiàn)在投資增長一向保持在27%，雖然私人投資在下降，房地產(chǎn)投資在萎縮，但政府投資強力壓下去的話，投資這一塊本身可能掉不下來，甚至還可能上去。特別是在建項目，投資短期內(nèi)的拉動作用還是比較明顯的。
至于四萬億元的資金來源實際上就是兩個，主要就是發(fā)債，因為現(xiàn)在增加稅收是不可能了，本身減稅就是4萬億里的一個部分，特別是對企業(yè)的減稅，通過增值稅轉(zhuǎn)型，包括很有可能對個人所得稅減免，提高個稅的起征點，可能也會進入4萬億的計劃，在政府收入下降的情況下，支出大量增加，那唯一的途徑就是發(fā)債了。
現(xiàn)在赤字率還不到1%，發(fā)債還有一定的空間，國際紅線是3%。但也有一個隱憂，就是中國的顯性負債率雖然只有GDP的30%多一點，國際紅線是60%，美國是85%，但中國有龐大的隱形負債。中國個人養(yǎng)老金，包括醫(yī)療保險，這些都有大量多年積累的空賬戶，這些加起來可能有2-3萬億；還有地方政府隱形債務(wù)，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和環(huán)保等方面，中國目前在這些方面支出是比較少的。
劉恒：這次投資并沒有說地方拿出多少，中央拿出多少，方案最后實施，還要靠各地方政府、企業(yè)以及民間、金融等的能量共同啟動。通常情況之下，大家都認(rèn)為4萬億是中央財政拿的，事實不是。其實財政投資在中國一直以來都是導(dǎo)向性作用，用15%的資金就足以激活整個經(jīng)濟面。
到現(xiàn)在為止，雖然說下半年我國的財政收入開始下滑，但是并沒有造成財政支付的困難，畢竟上半年和去年我們還有節(jié)余。因此4萬億需要政府支付部分的資金已經(jīng)準(zhǔn)備好了。再加上這兩年我們可以在各個方面節(jié)約開支，由政府啟動部分的資金，比如說4萬億的10%、30%應(yīng)當(dāng)說2年的財政支付應(yīng)該沒有什么困難的。問題在于那些帶動資金，比如說我們的啟動資金是20%，還有80%還要來源于民間的，可能要發(fā)債券、企業(yè)增發(fā)股票、金融發(fā)放貸款，這些可能造成哪些方面的影響，我認(rèn)為還是需要研究的。
基建投資比例不宜過高
上海證券報：您怎么看待此次積極財政政策的投向？
袁鋼明：這次積極財政政策與上次不一樣的，但被宣傳的一樣了，都是搞大型項目建設(shè)。十條措施里，第一條就是保障性住房，第二條就是農(nóng)村的設(shè)施，第三條才是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前焦點都在關(guān)注鐵路，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這是誤讀。
目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入很少，現(xiàn)在省級的或者國家級的高速公路已經(jīng)建成，縣級的道路特別差，都是靠農(nóng)民自己修，或者當(dāng)?shù)仄髽I(yè)攤派。比如我調(diào)研看到的農(nóng)村修建道路需80萬，國家出20萬，剩下60萬農(nóng)民每家每戶都要出，很多農(nóng)村除了道路不好之外，還有很多公共設(shè)施都沒解決，比如吃水，衛(wèi)生、農(nóng)村電視轉(zhuǎn)播、學(xué)校建設(shè)等，農(nóng)村都差得很遠，只有極少數(shù)示范縣里有幾個示范村，差距太大了。
我認(rèn)為，應(yīng)該首先改善農(nóng)民的公共福利，第二提高農(nóng)村居民收入，特別是提高糧食收購價格，再增加對農(nóng)產(chǎn)品的補貼，這也應(yīng)該算到積極財政政策里面。這直接提高了農(nóng)民的消費水平，通過消費才能把市場拉動起來，才能起到積極財政政策的作用。
劉煜輝：未來中國經(jīng)濟根本任務(wù)還是轉(zhuǎn)型，一句話，從過去依靠外需、投資拉動，向消費主導(dǎo)的經(jīng)濟體轉(zhuǎn)型，這是比短期拉動要大得多的事情。所以從這個角度來看，如果能夠解除老百姓不敢消費的后顧之憂，會比簡單的基建效果要好。
基建屬于資本密集型的項目，本身不怎么吸收勞動力，難以直接轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧訄蟪甑奶岣呒跋M和購買力的提升。但政府投資帶動計劃是否成功，取決于政府投資下去建了工程以后，未來能否帶動消費，把私人投資帶動起來，這樣，政府所謂拯救經(jīng)濟的政策才能達到目的，否則，就很可能給政府財政造成很大負擔(dān)，直接影響經(jīng)濟增長速度，增加未來通脹壓力。但如果真正把社保、醫(yī)療、教育這些空賬戶，該欠的補上的話，老百姓敢花錢消費的話，私人投資也就起來了，那即便外需不來的話，內(nèi)需也能接下來，這是我們都希望看到良性循環(huán)。
如果是政府做主導(dǎo)投資，實際上是把政府的財務(wù)杠桿率做高了，因為前面欠的債沒還。假設(shè)未來G3經(jīng)濟體沒有走出衰退，到那時候投資計劃已經(jīng)執(zhí)行了，政府的儲蓄也花光了，債務(wù)的杠桿率也提高了，內(nèi)需又沒起來，消費沒起來，轉(zhuǎn)型又沒起色的話，中國的經(jīng)濟體是挺擔(dān)憂的。
上海證券報：積極財政政策在執(zhí)行過程中，最需要避免的問題是什么？
賈康：需要注意的方面很多，首先是規(guī)劃和基于可行性研究的項目選擇，這是最重要的。同時還要加強管理，涉及工程施工質(zhì)量、監(jiān)理制度、招投標(biāo)制度、防止資金被挪用、追求績效，做事前、事中、事后的績效評估。
劉恒：執(zhí)行過程中要注意避免經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境污染，以及能源緊缺、原材料枯竭所導(dǎo)致的副作用。回過頭來看，上一輪經(jīng)濟發(fā)展過程中，有些政策還是值得推敲的。比如說，在經(jīng)濟發(fā)展總量提高的同時，我們對結(jié)構(gòu)問題的重視不是很夠。這是一個老問題，一說到緊縮，大家不管三七二十一大家都一刀切，一說啟動經(jīng)濟，大家又一窩蜂地往上上。也不管什么結(jié)構(gòu)問題，經(jīng)濟效益問題。雖然經(jīng)濟發(fā)展很快，但是會造成很多負面影響。所以我們這次在經(jīng)濟發(fā)展過程中，也要避免這種情況的產(chǎn)生。
坦率地說，今明兩年投資所上馬的項目，是不是都是國民經(jīng)濟、民生所必需呢？是否都經(jīng)過科學(xué)論證呢？我個人覺得到這方面的問題一定要警覺。比如說機場的重復(fù)建設(shè)、高速公路的盲目修建，都可能造成效益不佳、浪費的情況，目前這種現(xiàn)象在體制上沒有得到根本的遏制。項目上馬前，應(yīng)論證項目上馬的科學(xué)性，以及所產(chǎn)生經(jīng)濟效益和成本回收期，還有預(yù)計到所造成的環(huán)境影響，對經(jīng)濟的拉動作用等，這都是需要研究的。按常規(guī)看，這么短的時間內(nèi)，拿出這些項目，如果馬上上馬，進入實施階段，可能會存在問題。所以我們在防止經(jīng)濟過冷的情況下，一定不能頭腦發(fā)熱，一定要注意它可能造成的負面影響。如果項目負面影響不能克服的話，還不如不上馬。否則，4萬億投資下去所造成的損失，可能和我們預(yù)期到的增長效益一樣驚人。
關(guān)注地方財政狀況
上海證券報：即將實施的財政政策，是否會進一步惡化地方政府財政狀況？如何解決這個問題？
賈康：全國財政收入這幾年增加的情況還比較好，去年的增長幅度達33%左右，今年1-9月份增長幅度仍有25.8%，總體而言這是一個比較正常的回調(diào)，這也表明我們經(jīng)濟基本面對于財政收入的支撐力仍然存在。盡管當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境變化對經(jīng)濟增長和財政收入構(gòu)成了較大的下行壓力，但是，估計今年全年財政收入增長速度仍將在20%左右，還是比較好的狀態(tài)。
積極財政政策對地方財政只會有幫助，因為地方政府可以得到中央財力的支持，比如說，他們一些需要建設(shè)的項目，可以在中央的支持下加快建設(shè)，他們也可能在一段時間內(nèi)得到更多中央轉(zhuǎn)貸的國債資金，對地方政府來說，是增加資金可用量的一個機會。
袁鋼明：江蘇、浙江這些地方有錢，可以自己干，但稍微貧困一點的省呢？現(xiàn)在一下子那么多省都提出了幾千億甚至上萬億的投資，而省級政府提出來的之后，主要是自己出錢，錢從哪來？地方會把項目報給中央，讓中央撥錢、給政策，讓它少繳稅，多搞信貸，多搞資本市場，但中央不可能全部批，中央只能批一小部分。
現(xiàn)在地方財政非常困難，比中央財政狀況緊張得多，因為現(xiàn)在咱們國家的財政分配是中央占大頭，但地方承擔(dān)了公共支出的大頭。地方的很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，都要靠商業(yè)化的方式解決，地方財政對于非贏利公共設(shè)施項目的籌資能力很弱。所以要讓企業(yè)成為投資主體，而且是盈利性的主體，政府財政對于微利或虧損的企業(yè)投資項目在后面稍微支持一下就行了，現(xiàn)在經(jīng)濟已經(jīng)嚴(yán)重下滑，經(jīng)濟這么困難，政府財政資金最好用在急處，好鋼用在刀刃上，最好用在支持企業(yè)積極投資方面。
劉煜輝：積極財政政策肯定會惡化地方財政狀況，中國一般是這樣，4萬億的盤子里，中央大概拿25%左右，剩下的75%要信貸和地方政府來籌措。但在地方“土地財政”問題沒有解決的情況下，如果房地產(chǎn)預(yù)期下降的厲害，地方依靠土地財政就很困難，特別是安居工程對房價肯定是個下拉的作用，房價下跌，地價就下跌，勢必影響到地方政府的收入，所以從計劃的執(zhí)行來說也有隱憂?，F(xiàn)在不可能回到97、98年，那個時候銀行都是國有，政府可以開一個貸款辦公會議，就可以把貸款從銀行拿出來，但現(xiàn)在銀行都股份制了，地方政府會受到很大的制約。當(dāng)然，銀行也會參與投資，但銀行有風(fēng)險的考慮，不會一紙行政命令就會把錢拿出來。
不過，現(xiàn)在中央提出可以讓地方政府考慮其他的融資方式，比如發(fā)債，所以如果真正遇到地方財政惡化的問題，中央肯定會加快中央和地方的財稅體制改革，多做一些實質(zhì)性的工作。
來源：上海證券報